Научные школы и концепции государственного управления. Научная школа «Государственное управление. Система законодательства о судах общей юрисдикции

Основные научные школы, изучающие государственное управление

Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.

Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.

Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.

Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.

Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.

Яркими представителями “классиков” являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все “классики” исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы “классиками” при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге “Общее и промышленное управление”, опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:
1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);
3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);
9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);
10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);
11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.

Первым внимание на людей обратил Р. Оуэн. Он утверждал, что предприятие много времени тратит на обслуживание оборудования (смазка, ремонт и т. п.) и мало заботится о людях. Поэтому вполне разумно тратить такое же время и на "уход" за людьми ("живой машиной"), тогда, скорее всего, не понадобится "ремонтировать" людей.

Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.

Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.

Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.

Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому

неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.

В дальнейшем (40-60-е гг. XX вв.) идеи школы человеческих отношений легли в основу школы поведенческих наук , представителями которой стали А. Маслоу, МакГрегор, Герцберг и др. Совершенствование методов исследований в области социологии и психологии позволило изучение поведения человека в процессе труда поставить на научную основу. Основой поведенческого (бихевиористского) подхода к zуправлению являются различные аспекты социального взаимодействия, что привело к развитию теории и методов формирования коллектива как особой социальной общности и межличностных отношений внутри организации. Особое значение придается стилю управления и его влиянию на производительность и удовлетворенность работников своим трудом.

Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.

Школа количественного подхода (науки управления) – это применение методов научного исследования к проблемам организации. Среди представителей этой школы можно выделить таких ученых, как У. Черчмен, Р. Акаф, Л. Арноор – исследование операций; Р. Дисинсон, Ф. Каст, Д. Розенцвейг, С. Оптнер – исследование систем; Ч. Бернард, И. Марч – исследование социальных систем. Эта школа основывается на методологии кибернетики (Н. Винер), системного анализа, общей теории систем (Л. Берталанфи, С. Янг), моделировании и математических методах. Суть ее заключается в следующем. После постановки проблемы группа специалистов разрабатывает модель ситуации – форму представления реальности. Модель упрощает реальность или представляет ее абстрактно, облегчает понимание сложностей реальности.

Создав модели, переменным задаются количественные значения, что позволяет объективно сравнивать каждую переменную и отношения между ними.

Ключевой характеристикой науки управления является замена словесных рассуждений и описательного анализа моделями, символами и количественными значениями. Самый крупный толчок к применению количественных методов в управлении связан с применением компьютеров. Влияние науки управления или количественного подхода в настоящее время все возрастает.

Управление.

Американская школа имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали “классики”), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает поведенческий подход, в его основе стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Мак-Грегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков.

Во французской школе гос. управления классиком считается Анри Файоль.А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми.

Немецкая школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. В. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем. В теории государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях государственного управления. методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, Этапов протекания конфликта, управления конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

Государственное управление - осуществляемое на основе законов нормотворческая, организующая, исполнительная и распределительная деятельность государственных органов, наделенных соответствующими государственными властными полномочиями. - организующая – определение организационной структуры органов власти - исполнительная – исполнение полномочий - распределительная – формирование бюджета Основные научные школы, изучающие систему государственного управления. Две основные школы середины 20века: классическая школа (Уайт,Тейлор) и школа человеческих отношений (Маслоу,Мейо). Классическая школа. Её представители утверждали, что гос управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальным эффектом. Для этого процесс госуправление должен быть максимально формализован. Уайт-формализация должна достигаться путем построения рациональной организационной структуры управления. o Иеархичность o Четкая последовательность выполняемых функций Файоль выделил 14принципов управления: разделение труда, дисциплина, единство распорядительства, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, инициатива, единство, справедливость. Школа человеческих отношений. Зародилась в рамках социологии труда, основное внимание уделяет условиям эффективной деятельности персонала. Мейо считал, что в отношении персонала должны учитываться социальные, психологические, моральный и неформальные факторы. (Всегда существуют формальные и неформальные лидеры, задача- наладить между ними отношения). Маслоу предлагал использовать приемы управления человеческими отношениями: создание благоприятного психологического климата в коллективе, возможности для самореализации.

Новые концепции государственного управления:

1. Менеджереальная теория – Государственное управление должно стать совокупностью 3 компонентов: -ориентация государственных служащих на результат и эффективность, - применение технологий современного менеджмента, - рассмотрение государственных служащих как менеджеров, в том числе при помощи трудовых контрактов.

Государственному управлению необходимо:

показатели результативности деятельности г.о.
Ориентация г.о. на предоставление услуг гражданам.
Контрактная основа деятельности государственных служащих
Аутсорсинг – передача государственных функций частным организациям.
Ориентация гос. органовна клиента.

2. Теория общественного выбора – государственные учреждения должны действовать для достижения целей граждан.

3. Концепция “эффективного управлени.я” – появилась в середине 90х гг. 20 века в рамках программы развития стран Третьего мира:

Принцип разделения властей
Принцип народовластия
Принципы выборности и сменяемости кадров
Принцип подотчетности органов власти
Верховенство закона
Политический плюрализм
Независимость СМИ

4. Концепция политических сетей. Представители: Марш, Затчер. Главная идея государственного управления – ориентация на клиента, действие логики обслуживания. Для этого создается специальная сеть – набор агентств и частных фирм, которые предоставляют гражданам и организациям государственные услуги на основе контрактных отношений.

Черты сетевой модели:

Неформальный характер взаимоотношений участников сети
Самоорганизация сетей
Отсутствие жесткой вертикальной или горизонтальной интеграции
Минимальная жесткость со стороны руководящего центра

5. Теория электронного правительства основывается на трех видах коммуникации: 1. Взаимодействие между государственными органами власти (электронный документооборот, сокращение бумажного делопроизводства и т.д.) 2. Взаимодействие между органами гос. власти и бизнесом (электронные аукционы, площадки и т.д.) 3. Взаимодействие между органами гос. власти и гражданами (оказание гос. услуг) Концепция электронного правительства возникла в результате проведения административной реформы в условиях развития информационного общества.

В рамках реформы изменилось назначение государства. Оно стало рассматриваться как поставщик услуг гражданам, бизнесу. Перспективы развития электронного правительства:

Сокращение затрат на оказание услуг (в основном на обработку данных)
Повышение подотчетности органов гос. власти (прозрачность деятельности)
Совершенствование качества оказания гос. услуг Методология.

Методология государственного управления Выделяют следующие методологические подходы:

1. Институциональный Представители Норт и Смелзер. С позиции этого подхода государство может функционировать только при наличии институтов, взаимодействие которых удовлетворяет потребности граждан государства. (например, армия, семья, образование).

2. Функциональный Представители Истон, Алмонд, Парсонс. Государство представляет собой совокупность функциональных сфер (экономических, социальных, политических, духовных), обеспечивающих целостность и воспроизводство общества. Основное внимание уделяется факторам, обеспечивающих стабильность системы государственного управления. В частности Парсонс выделил 2принципа, на основе которых оно строится: принципы распределения и интеграции.

3. Организационный Представители – Маслоу и Лайкерт. Уделяется внимание институтам регулирования функциональных сфер и институтов. Специалисты в рамках данного подхода уделяют внимание построению черт, присущих организации: - адаптивность (приспосабливаться к изменению целей государства) - члены организации должны осуществлять сотрудничество как между собой, так и во вне (построение не только вертикальных, но и горизонтальных связей. Преимущественно либеральный стиль правления) - необходимость участия членов организации в постановке целей и принятие решений, т.е. включение поведенческого подхода.

Сегодня максимальное число исследований аппарата управления с научной точки зрения производится в США. В американской литературе государственное управление и осуществляющий его аппарат, так же, как и сама наука, предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, обозначается термином "Public administration". Основоположником американской науки государственного управления считается Вудро Вильсон, ставший впоследствии президентом США.

Рассмотрим современные школы научного исследования государственного управления.

Институционализм - теория и практика государственного управления, делающие акцент на создании и использовании надорганизационных (а не внутриорганизационных) правил (институтов), составляющих механизм саморегулирования в не подверженных полной рационализации социальных системах, в т.ч. в системе государственного регулирования и управления. Классический институционализм зародился в начале ХХ века в США. Основоположник - Т. Веблен. Предметом исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением. Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы: координацию, децентрализацию; участие.

Социологическое и социально-психологическое направление - речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала. Основоположник социально-психологического подхода - Герберт Саймон. В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950) Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. К основным вопросам социально - психологического направления можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.

Организационно-кибернетическое направление - научная школа, приравнивающая управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем.

Любая организация подчиняется определенным общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к отрицательным результатам.

Основная работа - книга Х.Л. Баратена и М.Дж. Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971), а также Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г.

Бихевиоризм - исследовательский подход и практика управления, делающие акцент на поведенческих аспектах организации и управления. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Бихевиоризм стремится оказать помощь госслужащим в осознании своих собственных возможностей в госструктурах на основе применения концепций поведенческих наук. В целом, основная цель этой школы - повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

Ситуационный подход - с точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться. Следовательно, в рамках ситуационного анализа руководство административно-государственных организаций перманентно должно определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации

Новый государственный менеджмент (менеджеризм) - направление политико-административной идеологии и государственной практики, возникшее на рубеже 80-х годов ХХ в., обоснование реформ в ряде государств, ставящее в качестве принципов демонополизацию госсектора, дерегулирование, маркетизацию, дебюрократизацию, экономическое стимулирование госсектора, корпоратизацию и введение конкурентных начал.

Можно выделить несколько главных принципов, лежащих в ее основе: повышение производительности (обеспечение удовлетворения растущего спроса на услуги государства без изменения уровня налоговой нагрузки), ориентация на потребителя (формирование и реализация программ общественных расходов исходя из потребностей граждан, повышение качества услуг, оказываемых населению), децентрализация (перераспределение функций между различными уровнями государственного управления), ориентация на результат (переход на управление по результатам (performance-based management))

Смысл реформ -- в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества.

Попыткой синтеза существующих на протяжении ХХ века подходов к реализации государственных функций стала концепция "активизирующего государства", которая по-новому определяет отношения между государством и гражданами:

1) задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии;
2) между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках.

Школа "общественного выбора" (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.) создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие "общественного выбора" - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом "общественного выбора". Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию).

Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.

Французская школа "социологии организаций" (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг,

Э. Фридберг и др. В основе подхода "социологов организаций" лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые "системы действия" - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять, как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций.

"Когнитивный подход" к государственному управлению представлен такими исследователями, как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция), П. Холл, П. Сабатье (США) и др. С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса.

Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как "управленческие парадигмы", "системы убеждений", "референциалы", призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению "ментальных карт" государственного управления.

Исследование "сетевых структур" (networks), "специализированных сообществ" (policy community) и смежных явлений широко представлено в современной западной литературе. Одно время (в конце 1980-х - начале 1990-х) речь даже шла о том, что этот подход может интегрировать все более традиционные школы. Сегодня изучение "сообществ" - скорее одна из возможных сторон анализа.

"Неоинституционализм" в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет неоинституционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Однако сами институты могут пониматься по-разному. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, "правилам игры" и т.д. теория правительственный менеджмент неоинституционализм

Определенные подходы к управлению государственным аппаратом возникают вместе с появлением первых государственных образований. В древнем Китае, Египте, Греции, Риме существовал интересный и самобытный опыт организации государства, было понимание его места и роли в регулировании социальных процессов. Однако, во-первых, практически все концепции были связаны не столько с административным, сколько с политическим управлением, где в центре исследований была деятельность политических институтов; во-вторых, эти знания носили не столько научный, сколько бытовой характер и были простым обобщением имеющегося опыта. Тем не менее, зачастую уровень понимания государственно-управленческих процессов может служить примером и для наших современников.

Необходимо в связи с этим отметить, что качество, уровень управляемости в обществе носят постоянный характер. Меняется степень сложности общества как объекта государственного управления и в связи с этим растет и усложняется объем и характер наших знаний. Коэффициент качества управления в целом остается прежним. Таким образом, если на одном уровне развития общества для построения эффективной системы государственного управления были достаточны житейская сметка, опыт и здравый смысл, то сейчас, чтобы решить ту же проблему, необходимо научно-теоретическое обеспечение государственно-управленческой деятельности.

По существу первое научное (т.е. использующее научные методы сбора и анализа информации) направление в административной науке возникло в Австрии и Германии в XVII в., где в университетах читали курс «камеральных» или «камералистических» наук. Kameralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления», а само слово происходит от позднелатинского «camera», т.к. при абсолютистском режиме в Пруссии начиная с XVIII в. управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию власти.

Наиболее известным среди ученых-камералистов является Лоренц фон Штейн (1815−1890). Выходец из Дании, Штейн преподавал в университете в Киле. Его основная работа «Die Verwaltungslohre» («Теория государственного управления» в 8 томах) опубликована в Штутгарте в 1866−1884гг. Штейн и его последователи, очевидно, не ограничивались только теорией государственного управления; на основе их предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого аппарата. Целью науки государственного управления, согласно Штейну, является «осуществление принципов социального управления в самом высоком смысле слова».

С концаXIX в. камеральные науки в странах, где они зародились, вступили в пору относительного упадка, т.к. камеральные науки оказались отчасти поглощены политической наукой в эпоху ее возрождения. С другой стороны, немецкие и французские авторы полагали, что административное право должно иметь первенство перед наукой государственного управления.

В конце XVIII и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Самое громкое имя этой эпохи – Александр Франсуа Вивьен. Его «Очерки об администрации» (первое издание – 1845г., второе – 1850г.) представляют собой первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе. Практические результаты работ Вивьена были крайне плодотворными, несмотря на политическую нестабильность того времени. Были созданы специализированные министерства, разработан закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена деконцентрация аппарата, открыта в 1848г. Школа администрации.

С появлением работ В. Вильсона, Ф. Гудноу, М. Вебера можно говорить о начале нового этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления: 1)для того чтобы реформировать аппарат управления, его надо хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций; 2)аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920г.

Начиная с 1890г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. Исследовательские центры административно-государственной деятельности и институты стали появляться в США и Европе в 20−30-е годы.

Следующий этап в развитии теории административно-государственного управления продолжался с 1920 по 1950г. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории административно-государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. Поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, появилось большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Всё это способствовало развитию теории административно-государственного управления. Отсюда становится понятным, почему в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ.

Существовал еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований административно-государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 20−50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах.

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы управления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Система административно-государственного управления предстает здесь как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была т.н. «школа человеческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Наиболее известными учеными этого направления были М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия административно-государственных решений. Методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования – управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.

Современный этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50−60-е годы следует назвать Г.Саймона, Д.Смитцберга, В.Томпсона и Д.Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию – поведенческий, или бихевиоральный. Оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы административно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом, что позволяет рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений, как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать.

Анализ основных переменных, влияющих на функции государственного администрирования, на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного управления, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Огромную роль в популяризации и распространении этой науки играет Организация Объединенных Наций . С 1967г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого в рамках Программы развития Организацией Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

К сожалению, в России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и распорядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда − исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Только с 1994г. в России появляется учебная специальность «Государственное и муниципальное управление», в вузах и средних специальных учреждениях начинается подготовка специалистов в этой области. Однако научной управленческой специальности «Государственное и муниципальное управление» в России официально до сих пор не существует.

Сегодня крайне важно исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии, в полной мере использовать ее возможности для повышения эффективности практики государственного управления в нашей стране.

Выделяют различные направления (школы) в науке государственного управления .

1. Структурно-институциональное направление. Предметом многочисленных исследований в данной области служит организация государственного управленияна разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления, на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы: организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на межминистерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов управления, а также отношения между администрацией и политикой, администрацией и «окружающей» средой, администрацией и общественным мнением.

2.Социологическое и социально-психологическое (кадровое) направление. Исследования административной среды носят прежде всего социологический характер, но не ограничиваются этим. Практически речь идёт об изучении некоего набора моделей коллективного или индивидуального поведения управленческого персонала. К этой же категории следует отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом, сопротивление переменам. Однако социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления.

3.Организационно-технологическое направление. Здесь изучаются проблемы, связанные с техникой государственного администрирования и ориентирующиеся на «административный менеджмент». Они включают конкретные методы, приемы, технологии административной деятельности, ведущие к повышению эффективности работы аппарата, разработку теории принятия государственных решений, методов административно-государственного управленияв кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждоеиз направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.).Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Иногда используется понятие «школы теории государственного управления». Существует несколько критериев выделения таких школ:

1.Методологические позиции исследователей. Здесь могут быть такие школы как: марксистская школа государственного управления, либеральная школа, державная школа государственного управления и их разновидности.

2.Школы как исторические этапы развития науки государственного управления.

3. Культурно-национальные критерии: американская школа, европейская, японская, российская школы государственного управления и др.

Контрольные вопросы

1) Что такое школы теории государственного управления?

2) Раскройте основные направления и школы в теории административно-государственного управления.

3) Что такое «камеральные» или «камералистические» науки?

4) Дайте сравнительную характеристику основным школам теории государственного управления.

5) Как теория государственного управления развивалась в России?

6) Каковы особенности развития науки административно-государственного управления в России?

7) По каким критериям выделяют школы государственного управления?

8) Назовите основные этапы развития теории государственного управления.

9) Кто является представителями школы человеческих отношений и в чем суть этого направления?

10) Кто является представителями классической школы государственного управления?

11) В чем заключалась главная идея системного подхода в теории государственного управления?

12) В чем заключается международная координация в изучении теории государственного управления?

Тесты для самопроверки

1. Процессный подход позволил:

1) исключить научный поиск лучших вариантов решений, как своеобразного лекарства от всех болезней;

2) автоматизировать часть процессов управления;

3) признать факторы внешней среды и отработать методики их анализа;

4) широко использовать математические методы в управлении.

2. При системном подходе развитие организации трактуется как процесс:

1) изменения устройства системы управления;

2) непрерывного совершенствования технологической подсистемы;

3) расширения масштабов деятельности;

4) перехода на новый жизненный цикл.

3. В рамках школы человеческих отношений были разработаны:

1) принципы определения нормы управляемости;

2) основные теории мотивации;

3) основные приемы формализации управленческих задач;

4) принципы нормирования труда.

4. В рамках классической школы управления были разработаны:

1) рамки ответственности мастера и рабочего;

2) основные теории мотивации;

3) принципы определения нормы управляемости;

4) основные приемы формализации управленческих задач.

5. Основной метод исследования, используемый новой школой:

1) Хронометраж;

2) Построение графической модели;

3) Построение математической модели;

4) Разделение целого на части и их детальный анализ.

Возможно, будет полезно почитать: